1 ASPETTI NORMATIVI NAZIONALI E REGIONALI IN MATERIA DI ASSISTENZA SCOLASTICA E DI ATTIVIT… INTEGRATIVE EXTRA E PARASCOLASTICHE Paolo Colombo Considerazioni introduttive Da sempre, l'integrazione scolastica degli alunni disabili Š comunemente considerata fondamentale per una loro effettiva e piena integrazione sociale. Essa, infatti, sia intesa come normalizzazione omologante sia come processo di cambiamento, rappresenta un'occasione unica e irripetibile per un completo e armonico sviluppo della personalit… dell'alunno disabile e, quindi, per una sua reale partecipazione alla vita sociale. Nell'attuale epoca dell'informazione, per un alunno disabile visivo, l'essere stato realmente integrato nel mondo della scuola, ovvero aver partecipato a pieno titolo all'attivit… didattica ed educativa e non invece l'essere stato meramente inserito, ovvero presente allo svolgimento delle lezioni, Š ancora pi— rilevante e pu• rivelarsi determinante per la sua realizzazione personale, per il suo futuro successo professionale ed in concreto per il riconoscimento del diritto alle pari opportunit…. Le moderne tecnologie avanzate, infatti, oggi come oggi, se correttamente usate sono in grado se non di eliminare, almeno di limitare gli effetti negativi e di compensare i deficit personali che la disabilit… comporta. Nell'odierno mondo del lavoro, inoltre, soprattutto quello dei paesi maggiormente sviluppati, Š sempre pi— predominante l'apporto arrecato dalla capacit… intellettuale piuttosto che da quella manuale del lavoratore; alcuni parlano di et… di fine del lavoro. La stessa concezione della disabilit…, dunque, dovrebbe mutare. Ricordiamo, infatti, che il termine "invalido", sinonimo di quello di disabile, era stato elaborato nell'800, quale termine emblematico di una incapacit… lavorativa, di un soggetto non valido per il mondo della produzione di allora. Ne deriva che tale concezione dovrebbe essere rivista e si dovrebbe oggi parlare di soggetto "portatore di abilit… diverse". Una nuova concezione questa che la societ… deve necessariamente individuare e sviluppare nell'interesse della singola persona disabile e dell'intera collettivit…. Dovrebbe dunque affermarsi nei fatti una vera e propria cultura dell'handicap. Qui di seguito tenteremo una necessariamente breve, data la vastit… e complessit… della materia in questione, analisi critica della normativa nazionale e regionale, in materia di assistenza scolastica per gli alunni disabili visivi. Occorre da subito osservare che la normativa italiana Š unanimemente considerata come la pi— avanzata in Europa, ma Š altrettanto vero che essa Š largamente disattesa in concreto. Ancora una volta ci troviamo di fronte ad una situazione di diritti affermati sulla carta ma poi nei fatti negati. Analisi critica della normativa nazionale L'integrazione scolastica degli alunni disabili visivi ha un valore e una portata relativa, nel senso che si sostanzia in contenuti e forme diverse, espressioni del contesto storico in cui si sviluppa. Nell'800 assistiamo al periodo filantropico in conformit… con i principi ispiratori del tempo. Agli inizi del novecento Š il momento dell'autoaffermazione sociale dei ciechi in linea con le ansie di riscatto civile dell'epoca. Infine, registriamo il tempo dell'intervento diretto dello Stato, in conseguenza dell'affermarsi di un nuovo tipo di rapporto tra cittadino e Stato e dello svilupparsi dell'idea di Stato sociale e del sistema della sicurezza sociale. L'intervento statale storicamente si articola in tre fasi: quella dell'istruzione separata, con le scuole per ciechi e la didattica differenziata (cfr. regio decreto 3126/1923 meglio noto come riforma "Gentile"); successivamente, vi Š il periodo delle scuole speciali con la didattica speciale (cfr. L. 1463 del 1952) infine, vi Š finalmente il momento della integrazione nella scuola comune la didattica situazionale (cfr. L. 360 del 1976 e L. 517 del 1977). Pietra miliare del lungo e faticoso cammino verso l'integrazione scolastica degli alunni disabili visivi Š la promulgazione della Carta Costituzionale. L'art. 3 riconosce parit… di diritti a tutti i cittadini; l'art. 34 sancisce l'istruzione scolastica per tutti; l'art. 38, in particolare, afferma il diritto all'educazione e alla formazione professionale di disabili e minorati. Purtroppo tali nobili principi, come d'altronde per gran parte delle disposizioni costituzionali rimangono per tanto, troppo tempo lettera morta anzi in palese contraddizione la legislazione ordinaria dei decenni successivi conferma il modello dell'istruzione separata. Alla fine degli anni sessanta, la societ… italiana Š attraversata da profondi e radicali cambiamenti che saranno recepiti dalla L. 118/71 con cui finalmente si tenta di passare per gli alunni disabili dalla logica dell'inserimento a quella dell'integrazione nella scuola di tutti. Disponendo i primi interventi concreti: trasporto gratuito, abbattimento di barriere architettoniche, assistenza materiale nei casi pi— gravi. Pur tra mille contraddizioni, in quanto non abroga espressamente la legislazione del tutto negativa precedente, tale provvedimento pu• essere considerato di svolta in quanto non Š pi— settoriale e prevede la frequenza obbligatoria delle scuole comuni per gli alunni disabili. Successivamente il DPR 970 del 1975 introduce nell'ordinamento giuridico la figura dell'insegnante di sostegno. Finalmente con la L. 360 del 1976 si d… agli alunni disabili visivi la facolt… di optare per la scuola speciale o per la scuola comune. Con la L. 517 del 1977 si dispongono interventi concreti per l'integrazione scolastica nella scuola dell'obbligo. Con il DPR 616 del 1977 si trasferiscono alcune funzioni amministrative dallo Stato alle Regioni. Successivamente si sviluppa il periodo delle circolari, fra esse vanno ricordate: ú La n. 119 del 1979, che dispone forme particolari di sostegno. ú La n. 258 del 1983 e la n. 250 del 1985, che prevedono intese fra scuole ed enti locali. ú La circolare n. 1 del 1988, che afferma la continuit… educativa. Tutte queste circolari tentano di riorganizzare la materia, di dare attuazione concreta ai principi posti dalla L. 517 del 1977 e per tanti aspetti anticipano la legge-quadro sull'handicap (L. 104/92). Accanto all'emanazione di queste circolari vi Š la promulgazione di alcune leggi tra cui ricordiamo: la n. 270 del 1982, che istituisce l'insegnante di sostegno anche per le scuole materne; poi interviene la sentenza costituzionale n. 215 del 1988, che dichiara illegittima la parte dell'art. 28 della L. 118 del 1971 in cui si afferma che deve essere facilitata la frequenza alle scuole superiori per i disabili e non assicurata e riconduce tale obbligo dello Stato direttamente ai principi della Costituzione, per cui copre la materia dell'integrazione scolastica degli alunni disabili di una sorta di riserva costituzionale e influenza fortemente tutta la produzione legislativa in merito successiva. Alla fine degli anni ottanta si ha un quadro normativo ricco ed articolato ma, in alcune parti, settoriale, di difficile interpretazione e a volte poco incisivo. I tempi sono ormai maturi per operare un salto di qualit… e garantire in concreto l'esigibilit… del diritto dei disabili all'istruzione. Con la promulgazione della legge-quadro sull'handicap (L. 104 del 1992) si dettano le condizioni e gli strumenti per una effettiva integrazione scolastica degli alunni disabili. Tale legge spesso definita come la "legge dei tanti possono e dei pochi debbono", proprio sul capo relativo all'integrazione scolastica unanimemente viene considerata pi— incisiva e d… il meglio di s‚. In particolare dispone l'integrazione in tutti i gradi dell'istruzione: asili nido, scuole materne, scuole elementari, scuole medie, superiori e universit…. L'integrazione scolastica ha come obiettivo lo sviluppo delle potenzialit… del portatore di handicap nell'apprendimento, nelle relazioni, nella comunicazione e nella socializzazione. L'educazione all'istruzione non pu• essere impedita da difficolt… nell'apprendimento o da altre difficolt… derivanti dalla disabilit… o connesse all'handicap; essa prescinde dalla situazione di gravit… e non ammette deroghe. Si concepiscono nuovi e concreti strumenti: diagnosi funzionale, profilo dinamico-funzionale, il PEI, gli accordi di programma, i gruppi di lavoro. Inoltre, dispone il sostegno didattico e la continuit… educativa e didattica. Con la L. 17 del 1999, agli studenti portatori di handicap iscritti all'universit…, sono garantiti i sussidi tecnici e didattici specifici e il supporto di servizi di tutoraggio. Inoltre, si estendono loro le norme delle scuole superiori per la valutazione e il rendimento. Ô da osservare che la previsione di tutti questi strumenti risente fortemente di una impostazione clinica data al problema dell'integrazione scolastica degli alunni disabili, non viene assolutamente prevista una forma di consulenza psicopedagogica in merito, non solo ormai la stessa classificazione per tipo di invalidit… Š superata nei fatti, e sarebbe senz'altro opportuno invece adeguarsi alle disposizioni dell'Organizzazione Mondiale della Sanit… e procedere una differenziazione per aree o fasce, quella dell'affettivit…, dell'espressivit…, del linguaggio, della mobilit…. Infine, il fallimento degli accordi di programma e della logica collaborativa tra i vari soggetti deputati a operare nel settore Š sintomo emblematico di una mancanza in concreto di una vera cultura dell'handicap. Analisi critica della normativa regionale Ô di tutta evidenza impossibile una disamina esaustiva della normativa vigente nelle singole Regioni sull'integrazione scolastica degli alunni disabili, in particolare visivi. Qui di seguito, ci limiteremo a delle osservazioni di carattere generale. Un po' tutte le Regioni hanno emanato in tempi e con modalit… diverse delle norme finalizzate a favorire il diritto allo studio e all'integrazione scolastica degli alunni disabili. La tipologia di tali norme Š estremamente eterogenea, si va dai contributi economici a servizi di trasporto, a forme di assistenza scolastica o di attivit… integrative speciali. A volte tali benefici sono previsti in maniera chiara a volte in modo cumulativo o alternativo. Storicamente il ruolo che essa ha avuto non Š di scarsa importanza: spesso e volentieri, infatti, ha ricoperto una funzione innovativa e antesignana rispetto a quella nazionale. Ô il caso degli asili nido che poi sono stati recepiti dalla legge quadro sull'handicap. La situazione attuale Š senz'altro differenziata, disorganica, priva di strumenti concreti incisivi e di adeguate risorse finanziarie. Tale situazione, molto probabilmente, andr… ad aggravarsi in futuro con l'accentuazione della devoluzione dei poteri e quindi con una diversificazione della distribuzione delle risorse finanziarie disponibili da destinare all'integrazione scolastica degli alunni disabili. Ô quindi appena il caso di sottolineare la necessit… di un'azione tesa all'emanazione di una legislazione per quanto pi— possibile omogenea, in ogni regione che non privi delle necessarie risorse finanziarie tale settore. Ô senz'altro opportuno, quindi, una delibera della conferenza Stato-Regioni che individui i livelli essenziali da osservare in tutto il paese in materia di integrazione scolastica degli alunni disabili. Infine, Š da ricordare che gi… con il DPR 616 del 1976 si erano trasferite delle funzioni amministrative dallo Stato alle Regioni, con la L. 328 del 2000 (legge-quadro sui servizi sociali) e con la modifica del titolo V della Cost. operata con la L. 3 del 2001 si sono ulteriormente rinforzati i poteri delle Regioni che generalmente delegano ai Comuni l'assistenza scolastica per gli alunni disabili visivi, a meno che non vi sia una legge regionale che disponga diversamente magari in favore delle Province, come Š successo per la Lombardia, il Veneto, il Lazio, l'Abruzzo, la Sicilia e la Sardegna e come sarebbe auspicabile che avvenga un po' da per tutto, considerata la maggior disponibilit… di risorse di un ente quale quello della Provincia rispetto ad un ente quale il Comune. Infine, Š senz'altro opportuno in tale contesto, l'istituzione di un ufficio regionale per l'integrazione scolastica degli alunni disabili visivi, come, ad esempio, Š accaduto in Veneto e nelle Marche, con la funzione di programmare, coordinare e controllare tutti gli interventi in merito. Il diritto all'istruzione degli alunni disabili visivi Un'effettiva integrazione scolastica degli alunni disabili visivi deve necessariamente articolarsi sia a scuola sia fuori dalla scuola e richiede conseguentemente un'assistenza adeguata e specifica in entrambe le situazioni. Abbiamo gi… accennato in precedenza che il quadro dei diritti possibili Š assai ricco e articolato. A scuola ricordiamo: il diritto all'insegnante di sostegno, il diritto all'assistenza specializzata o educativa e agli appositi sussidi, il diritto all'assistenza di base o materiale. Al di fuori della scuola, ricordiamo: l'assistenza domiciliare, i servizi di trasporto, la consulenza psico-pedagogica, la fornitura di libri trascritti in Braille o ingranditi, la fornitura di materiale didattico, la fornitura di sussidi e ausili specifici e la frequenza di appositi e specifici corsi di formazione. Inoltre, devono prevedersi le attivit… di integrazione speciale. Tali attivit… hanno come scopo il decondizionamento del soggetto dagli effetti secondari della minorazione, l'autonomia nell'attivit… e la padronanza in varie tecniche e uso di sussidi e trovano il loro fondamento giuridico nell'art. 8 della legge-quadro n. 104 del 1992 e quello logico nell'innegabile constatazione che i ciechi nelle attivit… di gioco motorio, di orientamento spaziale non apprendono per imitazione come tutti gli altri ma solo tramite il contatto diretto e l'esperienza interpersonale. Ô da osservare che la richiesta di alcuni Enti locali di un contributo di partecipazione alle spese da parte delle famiglie degli alunni disabili visivi Š del tutto ingiustificata in quanto, tali attivit… non vanno ricomprese tra i servizi a richiesta individuale ma sono da ricomprendere in quelli di supporto operativo dell'integrazione scolastica degli alunni disabili visivi. E, fra l'altro, il regio decreto n. 1449 del 1941, espressamente richiamato dal testo unico sulla scuola (decreto legislativo n. 297 del 1994), dispone che l'istruzione scolastica degli alunni disabili visivi Š obbligatoria fino alla qualifica professionale, per cui sarebbe un controsenso logico-giuridico richiedere una partecipazione alle spese per un'attivit… che Š obbligatoria per gli alunni disabili visivi. Infine, si deve sottolineare che anche per tali attivit… Š giunto il momento di individuare dei veri e propri indicatori di qualit…, di processo e di risultato per verificare la reale efficacia ed efficienza dei servizi. Il ruolo dell'UIC L'Unione Italiana dei Ciechi ha svolto storicamente il ruolo di rappresentanza e tutela degli interessi morali e materiali dei minorati della vista, in conformit… con il decreto luogotenenziale n. 1047 del 1947 e del DPR 23/12/78 promuovendo delle leggi, ma soprattutto ha svolto in concreto un ruolo di supplenza delle istituzioni pubbliche troppo spesso latitanti, fornendo in concreto degli adeguati e specifici servizi. L'Unione Italiana dei Ciechi effettua su richiesta la registrazione su nastro dei libri di testo con il servizio del Centro Nazionale del Libro Parlato finanziato ex. L. 282 del 1998 e svolge un servizio di consulenza legale specifico. La Biblioteca Italiana per i Ciechi "Regina Margherita", finanziata dalla L. 52 del 1994 e dalla L. 260 del 2002, ha istituito un Centro di Documentazione Tiflologica e in combinazione con la Federazione Nazionale delle Istituzioni pro Ciechi ha allestito i Centri di Consulenza Tiflodidattica. Inoltre, fornisce i libri in Braille e ingranditi per gli ipovedenti e cura la redazione della rivista "Tiflologia per l'integrazione". La Federazione Nazionale delle Istituzioni pro Ciechi, finanziata dalla L. 284 del '97, oltre a quanto gi… accennato fornisce del materiale didattico. L'I.ri.fo.r., finanziato dalla L. 379/93, organizza appositi e specifici corsi di formazione. Inoltre un po' tutte le sezioni si sono attivate con gli Enti locali per apposite convenzioni per l'assistenza domiciliare. Osservazioni conclusive In conclusione dobbiamo ribadire che il quadro normativo italiano Š sulla carta adeguato ai bisogni degli alunni disabili e dobbiamo constatare la presenza di buone prassi educative ed organizzative un po' in tutto il paese. Ci•, fra l'altro, ha determinato il risultato non di poco conto di una ormai generalizzata scolarizzazione degli alunni disabili. Ô per• altrettanto vero, che Š senz'altro necessario ed opportuno adottare iniziative, al fine di rendere in concreto esigibili i diritti enunciati e di migliorare quindi il livello dell'integrazione scolastica degli alunni disabili. Innanzitutto occorrerebbe regolamentare la L. 69 del 2000, in tal modo si potrebbe sviluppare finalmente la ricerca psicopedagogica, formare dei veri e propri consulenti itineranti, la realizzazione di centri di risorse educativi che forniscano delle apposite e specifiche consulenze sul territorio a tutti gli operatori del settore (famiglie, scuole, Enti pubblici o locali) un po' come avviene negli Stati Uniti D'America e nei paesi scandinavi. Anche la figura dell'insegnante di sostegno dovrebbe essere sostanzialmente rivista: sarebbe opportuno istituire un ruolo speciale per evitare l'emorragia di circa 2500 insegnanti che ogni anno abbandonano il proprio incarico, istituendo un ruolo speciale. Anche l'itinerario formativo dovrebbe essere rimodulato dando maggior rilievo alle specificit… delle situazioni di handicap e valorizzando di pi— i tirocini operativi. Inoltre, dovrebbero destinarsi maggiori risorse finanziarie o quanto meno spendere meglio quelle che gi… sono destinate al settore. Infatti destano non poche preoccupazioni i vari annunci di tagli e le disposizioni recenti contenuti anche nella legge finanziaria. Ricordiamo che la L. 289 del 2002 meglio nota come "Finanziaria 2003", ha elevato il rapporto tra insegnanti di sostegno e alunni da 1 a 138, a 1 a 145 concedendo per• la possibilit… ai direttori scolastici regionali di derogare. Tale deroga deve essere coordinata meglio in merito alla tempistica perch‚ il POF e PEI vengono redatti almeno un mese e mezzo dopo l'inizio dell'anno scolastico, mentre la richiesta di deroga deve essere presentata precedentemente, gi… nell'estate, quindi anche questi strumenti devono essere predisposti in precedenza. L'art. 35 co. 7 prevede l'unit… multidisciplinare, la cui composizione secondo la bozza circolante in queste settimane Š del tutto inadeguata. Inoltre, l'art. 35 co. 9 annuncia tagli anche al personale ATA, il 2% per ogni anno per 3 anni pari a circa 30.000 unit…, e le dichiarazioni del sottosegretario Aprea che annuncia un taglio di 1.000 insegnanti di sostegno incidendo soprattutto sulle certificazioni anomale - quelle che estendono il beneficio dei portatori di handicap all'area del disagio sociale -, lasciano quanto meno preoccupati. Ô vero che gli alunni disabili sono ormai 146.000 circa in Italia con un aumento del 35% negli ultimi 10 anni e di circa 33.000 unit… negli ultimi 5. I ciechi sono rimasti tendenzialmente costanti. Ô vero che sono 70.000 gli insegnanti di sostegno di cui almeno il 40% sono precari, privi di specializzazione soprattutto nelle aree del Nord e che ogni anno aumentano i posti di insegnanti di sostegno, circa 4.000 l'anno. Per• tutti questi dati non possono chiaramente determinare un taglio ma anzi dovrebbero quanto meno riorganizzare se non potenziare le risorse nel settore. In ultimo ma non da ultimo, occorrerebbe lo sviluppo di una vera e propria cultura dell'handicap, l'affermarsi in concreto di una logica di accettazione del diverso con tutto quello che esso comporta, dando priorit… prima ai diritti e poi alla ricerca delle risorse finanziarie. E ci• Š ancor pi— vero in quest'anno, l'anno della disabilit…, che chiama tutti ad un maggior sforzo di riflessione e di impegno sui temi che toccano i disabili. Paolo Colombo coordinatore del Centro di Documentazione Giuridica dell'UIC